文/宁俊 南京市雨花台区市场监督管理局
某食品企业生产的酿造食醋在监督抽检中，“不挥发酸(以乳酸计)”含量低于其标签标示标准GB/T 18187-2000《酿造食醋》的规定(标准值为：不挥发酸(以乳酸计)，g/100mL应≥0.50)，判定为不合格。
对上述检验结论不合格的定性及法律适用存在分歧，形成三种不同的意见。
第一种意见认为，当事人生产的酿造食醋，不挥发酸不合格，违反《食品安全法》第三十四条第一款第(十三)项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：(十三)其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。”的规定，应依据《食品安全法》第一百二十四条第二款“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚”的规定进行处罚。
第二种意见认为，当事人生产的酿造食醋，不挥发酸不合格，违反《产品质量法》第二十六条第二款第(三)项“产品质量应当符合下列要求：(三)符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况”的规定，应依据《产品质量法》第五十条“……或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得;情节严重的，吊销营业执照;构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定予以处罚。
第三种意见认为，当事人生产的酿造食醋，不挥发酸不合格，违反《食品安全法》第七十一条第三款“食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售”的规定，应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项的“(二)生产经营……标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”的规定予以处罚。
笔者同意第二种意见，分析如下。
《食品安全法》第二十五条规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。
第二十七条规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。
食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定。
上述规定告诉我们，食品安全标准(包括食品安全国家标准和食品安全地方标准)是强制执行的标准。但是，就国家标准来说，强制执行的食品国家标准不一定是食品安全国家标准。如GB18394-2020《畜禽肉水分限量》是强制性国家标准，是食品标准，但不是食品安全国家标准，而是质量标准。
食品安全标准从规划、计划、立项、起草、征求意见、审查到批准、公布等，有着更加严格的程序、主体的要求。
食品安全标准解决的是食品安全问题，具唯一性。而食品质量标准则解决的是食品品质问题，质量往往可以分等级(优级、一级、二级等)。在某些情况下，质量问题可能上升为安全问题。如食品中的蛋白质含量，其本身是质量指标，但在某些食品中则与食品安全相关,成为食品安全指标并体现在食品安全标准中。也就是《食品安全法》第二十六条第(六)项“食品安全标准应当包括下列内容：(六)与食品安全有关的质量要求”规定的内容。(如GB 19645-2010 《食品安全国家标准 巴氏杀菌乳》中要求牛乳中蛋白质( g/100g)必须≥2.9)。
因此，与食品安全相关的风险因素只有在食品安全标准中体现才称为食品安全标准。在其他标准中体现则为质量指标(即使它是食品安全风险因素)。
针对食品领域，《食品安全法》的宗旨是要保证食品安全，解决的是食品的安全问题。而《产品质量法》则解决食品的质量(品质)问题。两部法律有着不同的“职能分工”。那种认为只要是食品就一定归《食品安全法》调整的观点是错误的。食品检测指标不符合食品安全标准的，归《食品安全法》调整。不符合其他标准的，则归《产品质量法》等其他法律规范调整。
回到上面的三种意见。很显然，第一种意见错误。《食品安全法》第三十四条第一款第(十三)项所指“其他不符合……食品安全标准的食品……”限定为食品安全标准，不包括非食品安全标准情形。而GB 2719-2018 《食品安全国家标准 食醋》并未对“不挥发酸”指标做出规定。也就是说，“不挥发酸”于(酿造)食醋没有食品安全标准。既然“不挥发酸”不是食品安全标准规定指标，也就不能依据《食品安全法》进行处罚。
至于第三种意见，执此观点缘于市场监管体制改革(合并)前，食药部门尚未并入市场监管局。根据当时的职能，食药部门不是《产品质量法》的执法主体，当然不能以该法为其行政处罚的依据。因而采取了将质量指标不合格归入“食品和食品添加剂与其标签、说明书所载明的内容不符”进行处理的权宜办法。再者，《产品质量法》第二十六条第二款第(三)项除“符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准”外，亦有“符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况”的表述，这自然会与《食品安全法》第七十一条第三款产生联想。但笔者认为，质量不符合标准首先是“标准”问题，其次才关联至标签、说明书。虽然“两法”有类似表述，但出发点不同，一个基于安全，一个基于质量。
根据笔者上述分析，质量指标不合格可移交适格主体处理。大部制改革到位(机构合并)后，主体问题迎刃而解。
另外，人大法工委编《食品安全法释义》对上述第七十一条第三款的解释为：“食品和食品添加剂与其标签、说明书所载明的内容不符的，不得上市销售。食品、食品添加剂的标签、说明书所载明的内容应当与食品、食品添加剂的真实情况相符。生产者如果故意标注虚假信息，则构成欺诈，应依法承担相应法律责任。如果由于生产过程中的偶然因素导致食品、食品添加剂的真实情况与食品、食品添加剂的标签、说明书所载明的内容不相符，则应及时更改标签、说明书所载明的内容或者更换不相符的食品、食品添加剂，否则不得上市销售。”
上述解释主要提及“故意标注虚假信息，则构成欺诈”和“偶然因素导致……”似与不符合质量标准并无必然关联。
综上，本案中，“不挥发酸”不是食品安全指标，而是质量指标。该指标不合格，应按《产品质量法》相应条款进行行政处罚。第二种意见正确。
